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内蒙古自治区边境一线城镇新型城镇化发展情况调研报告

发布时间: 2018-12-05   浏览次数:
  内容摘要:为加快推进新型城镇化建设,全面了解我区边境一线城镇新型城镇化发展情况,自治区发改委发展规划处会同清华大学新型城镇化研究院组成调研组,深入我区19个边境一线城镇开展调研工作。总的来看,我区边境一线城镇具有守边固边难度大、口岸开放水平差异大、生态保护任务重的特征,仍面临财政刚性缺口大、城镇基础设施建设薄弱、口岸辐射作用尚未显现、主体功能区政策有待落实、特色产业发展较为粗放等发展问题。建议从兜住底线、科学布局、强化创新和全面施策四个方面加强工作。
  关键词:边境一线城镇  新型城镇化   调研
  为加快推进新型城镇化建设,全面了解我区边境一线城镇新型城镇化发展情况,近日,自治区发改委发展规划处会同清华大学新型城镇化研究院组成调研组,深入我区19个边境一线城镇开展调研工作。
  一、调研地区基本情况
  我区共有19个一线边境旗市,分布在全区7个盟市。总体发展情况具有三个突出特征:
  (一)地广人稀,边境线长,守边固边难度较大
  我区边境旗市总面积达61.9万平方公里,占全国一线边疆城镇总面积31%;但边境城镇总人口仅176万,占全国边境城镇人口7.7%,平均人口密度2.8人/平方公里,仅为全国的1/50。不少旗县行政区面积2—3万平方公里,户籍人口仅有4—5万人。
  (二)口岸众多,地位突出,开放水平差异较大
  我区具有联通俄蒙的区位优势,作为我国向东北亚开放的重要窗口,在国家“一带一路”战略中地位突出。我区现有18个对外开放口岸,其中对俄罗斯4个,对蒙古国10个,国际航空口岸4个,口岸进出境货运量居全国第一。但目前各口岸开放水平差异大,满洲里、二连浩特、甘其毛都和策克四大口岸过货量和客流量分别占到全区的90%和85%,其他口岸普遍规模小、起步晚、通行能力较弱。
  (三)生态脆弱,功能重要,保护生态任务较重
  在国家主体功能区规划和国家生态安全战略格局中,我区东、西部分属国家重要的水源涵养区域和防风固沙区域。除满洲里市、二连浩特市和陈巴尔虎旗外,边境旗市均处在主体功能区划定的重点生态功能区。作为我国北方重要的生态安全屏障,在守住生态底线的同时,统筹实现旗市发展和群众致富,难度较大。
  二、推进新型城镇化的主要成效
  国家兴边富民“十一五”“十二五”规划和新型城镇化规划实施以来,我区边境城镇的基础设施、开放水平、生态建设、产业发展和民生改善等方面都取得明显进步。
  (一)强基固边积极推进
  一是多等级城镇联动格局初步形成。形成以边境盟市中心城市为核心、城关镇为支撑,口岸城镇为支点的城镇体系联动格局。一线边境城镇包括19个城关镇、64个建制镇,其中口岸城市3个、口岸建制镇5个,盟市中心城市区域辐射带动作用明显。
  二是区域基础设施建设取得长足进步。铁路方面,建成3条口岸铁路,从东中西三个方向初步形成与俄罗斯、蒙古国的铁路运输干线。公路方面,京新高速临河—白疙瘩段建成通车,形成内蒙古西部、中部和新疆的边境交通主通道,2016年边境旗市公路里程达到4万公里,其中13个旗市通高速公路或一级公路,形成贯通全区的高等级边境公路运输通道和周边多点辐射的公路交通网。
  三是城镇基础设施建设明显改善。2016年,边境旗市完成市政建设投资近100亿元,城镇污水处理率、垃圾无害化处理率均达到80%以上,城镇供水普及率达到95%以上。
  (二)开放睦边卓有成效
  一是对外贸易发展迅速。2016年自治区口岸进出口货运量达到7887万吨,同比增长20%,比2010年增长近50%。边境口岸在联通俄蒙欧方面发挥重要通道作用,2016年全区口岸出入境人数532万人次,同比增长24%。全国60%的中欧班列经满洲里出境。
  二是口岸便利化水平显著提高。2016年建成内蒙古电子口岸网站、口岸公共信息平台等11项电子口岸应用项目,口岸通过能力逐步提高,年进出境货运量1000万吨以上的口岸全部实现“一次申报、一次查验、一次放行”查验模式,节省通关时间50%。
  三是国际交流合作不断深化。边境旗市充分发挥对外开放窗口作用,在文化、体育、教育、科技、卫生等领域不断深化国际交流与合作,为双边关系发展营造良好人文和政治环境。在二连浩特市长期定居的蒙古国人800多名,累计招收蒙古国中小学留学生2950人,年均接诊蒙古国患者5000余人次。
  (三)产业兴边成效初显
  2016年,19个边境一线旗市地区生产总值达到1800亿元,比2010年增长58%。经济水平提升迅速,在特色产业培育方面取得一定成效。
  一是特色旅游产业取得长足进步。形成一批国家级旅游景区品牌,旅游人次和收入明显增长,如阿尔山市2016年旅游接待人数和旅游收入分别达到300万人次和38.5亿元,是2010年的3.6倍和4倍;满洲里市旅游总人次也达到682万人次。额济纳旗打造“胡杨人家”293户,乡村旅游点40个,参与旅游相关行业的农牧民占全旗农牧民总人口的72%。
  二是着力培育口岸特色加工业。边境旗市依托口岸进口木材、粮食、矿产资源,发展特色优势加工业,实现产业延伸与发展,将资源优势逐步转化为产业优势,成效明显。如满洲里市成为全国最大的进口木材落地加工基地;木材、旅游、外经贸等跨境电商大数据平台的建设,进一步助力传统贸易转型升级。
  三是大力发展特色服务业。依托跨境商贸、物流等特色服务业,形成一批特色鲜明的商贸市场。满洲里中俄互市贸易区自2016年设立以来,累计进口货物2.2万吨、出口货物0.05万吨,交易额达1.7亿元。二连浩特市先后建成12个专业市场和9个规模较大的物流园。
  (四)民生安边长足发展
  边民上学难、看病难的问题基本得到解决。教育事业全面发展,边境旗市共有各类学校451所,在校生总数达到19万人。公共卫生和基本医疗服务体系逐步健全,拥有医院和卫生院293个,床位数6662个,卫生技术人员7959人,居民健康档案标准化建档率达到60%。社会保障水平逐步提高,基本医疗保险制度全面推开,三项基本医保参保率稳定在95%以上。游牧民群众定居和危旧房改造建设力度不断加大,2016年19个旗市完成3.74万户的农村牧区危房改造任务,游牧民全部实现定居。
  三、存在的主要问题及制约因素
  虽然我区边境一线城镇取得显著的发展成就,但由于历史欠账较多,仍然面临着一些突出的困难和问题。
  (一)经济实力不强,财政刚性缺口较大
  一是经济规模小,公共财政收入少。19个边境旗市总面积占全区50%以上,但经济总量仅占全区1/10。人均财政收入明显低于全国平均水平,部分旗县本级财政收入甚至低于1000元/人。
二是行政管理和公共服务成本高、资金缺口较大。边境地广人稀,人口基数小,但管理和服务半径大、成本高,公共财政支出主要靠中央和自治区财政转移支付与生态补偿,普遍存在入不敷出的情况,边境地区人均财政支出(22290元/人)明显高于全国平均水平(11077元/人)和自治区平均水平(7823元/人),旗市本级财政收入占财政支出不到30%,阿尔山、科右前旗和四子王旗甚至不到10%。
  (二)城镇基础设施建设薄弱,历史欠账较多
  一是融资渠道受限,制约边境区域和城镇项目建设。市政基础设施方面,普遍存在基础设施基本造价比内地高约50%的问题,由于边境城镇人口密度低、投资回报率低、贷款偿还能力有限,社会资本PPP合作也缺乏进入动力。城际基础设施方面,边境一线城镇与区域中心城市之间缺乏快速公路通道,铁路建设更是普遍滞后,道路建成后期运营难度大,企业投资意愿低。
  二是跨境通道建设推进缓慢,尚未实现互联互通。除满洲里、二连浩特外,目前其它地区均未开通铁路口岸。部分口岸已在境内修建铁路,但境外部分受蒙俄政策和资金制约较大。
  (三)口岸服务经济能力不足,辐射作用尚未显现
  一是多数口岸基础设施及服务能力不足。除满洲里和二连浩特外,其他口岸综合配套能力不足,信息化水平较低,不能完全适应口岸进出口货物通关的需求。农林畜牧产品进出口受国家检验检疫、进口配额等限制较多,不能形成完整产业链条,对口岸发展制约较大。
  二是开发开放政策“接不住、用不好”。各口岸存在各自为政、缺乏顶层设计、平台建设滞后、政策用不好、主动性不足等问题。如满洲里、二连浩特国家重点开发开放试验区,与东兴、瑞丽等开放试验区比较,对部分属于国家事权的政策推动相对滞后,本地出台具体政策力度不足,政策效能没有充分显现。
  (四)生态保护任务艰巨,主体功能区政策有待落实
  一是生态环境脆弱敏感。我区中度以上生态脆弱区域占国土面积的62%,重度和极重度占36.7%,草原退化、沙化、盐渍化面积占60.9%,部分天然湿地存在萎缩现象,这些区域大部分位于边境旗市,生态环境脆弱。
  二是发展和保护矛盾突出。限制开发与产业发展的冲突时有发生,保红线、守底线的压力大。目前主体功能区相关财政、投资、产业等政策未全面落地,生态功能区补偿标准偏低,对边境一线城镇的经济带动能力有限。以呼伦贝尔市为例,自2009年,国家重点生态功能区转移支付资金开始支付,但“十二五”期间累计转移支付资金仅28.7亿元,占地方财政收入比重不足4%。
  (五)特色产业发展较为粗放,富民增收和就业吸纳不足
  一是产业发展粗放、层次偏低、结构不合理。从产业结构看,19个边境旗市中有14个以牧业为主导产业,且以初级产品为主,农畜产品加工转化率不到60%。二产方面多依赖资源型产业和能源产业,缺乏高技术产业和战略性新兴产业。现代服务业发展明显不足,旅游业虽然发展迅速,但仍然以观光旅游的初级阶段为主。从经济微观主体看,企业数量和规模都较小,缺乏龙头企业带动,缺乏与现代金融市场对接的主体和平台。如策克口岸在工商部门注册的煤炭物流企业69家,但正常运营的企业不到20家,许多企业成了“僵尸”企业。
  二是富民增收能力不足、扶贫压力大。粗放的产业发展模式和资源型产业结构,导致边境旗市产业发展在富民增收和就业带动方面存在明显问题。2016年,19个边境城镇和农村居民人均可支配收入分别比全区平均水平低5305元和742元。部分地区发展水平偏低,19个边境旗县中有4个国家扶贫开发重点旗县,6个自治区扶贫开发重点旗县,仍然有相当比例的贫困群体。
  四、对策建议
  为进一步加强边境地区旗市新型城镇化建设,建议从兜住底线、科学布局、强化创新和全面施策四个方面加强工作:
  (一)兜住底线,加大政策统筹协调
  不应走简单追求经济和人口数量增长的城镇化老路,而应以稳边疆、守红线、促团结为首要任务。一是加大民委、财政、海关和检验检疫等部门统筹协调力度,消除机制障碍。二是继续强化国家、自治区财政资金对边境地区民生保障和基础设施方面的支持,给予适当倾斜,降低或者取消重点项目财政转移支付地方配套资金。三是充分发挥市场机制,建立多元化可持续的投融资机制,创新金融政策工具,探索产业基金、发行政府债券、PPP项目运作、政策性银行融资等多元化投融资渠道,吸引社会资本在边境地区产业发展等方面积极投入。四是加大国家和自治区的生态补偿支持力度。加快落实主体功能区相关的财政、投资、产业等政策,适当加大对于限制开发区域内重点镇基本公共服务的支持力度,提高中央政府对农产品主产区的补助或贴息比例,逐步探索建立地区间横向生态保护补偿机制,引导受益地区与我区边境地区之间通过多种方式实施补偿。
  (二)科学布局,继续加强边境城镇体系建设
  继续完善科学合理的边境城镇体系,重点建设位于自治区主要发展轴带上的边境城镇。一是加强边境城镇与自治区相应中心城市的联动发展,边境盟市中心城市承担服务区域的中心服务职能,布局重要产业和国防安全的重大战略设施;旗县(市)中心城镇配置完整的公共服务体系,作为边境地区人口与产业集聚的核心支撑;有重点地培育沿边口岸城镇,发展跨境旅游、国际贸易物流、跨境加工等特色产业,在边境一线地区适度集聚人口。二是强化电网、信息、园区、口岸等城镇基础设施和服务功能建设。三是促进与京津冀城市群、东北经济区、晋陕甘宁地区等周边地区的对接,充分发挥东西城镇发展带及中心城市对周边区域的带动作用,实现口岸与腹地之间的互动发展。
  (三)强化创新,有序推进口岸和开发开放平台建设
  加大体制机制创新和改革力度,在国家和自治区对外开放战略的总体要求和统筹安排下,积极利用边境地区的开放优势,差异化推进口岸和开发开放平台建设。一是加强开放政策和平台建设的引导和支持。鼓励在满洲里、二连浩特建立口岸边境自贸区,在阿尔山、额尔古纳等旗市建设边境旅游试验区,继续推动中蒙俄跨境经济合作区建设。协调推进满洲里互市贸易区与综合保税区政策叠加、联动发展,实施综合保税区保税备货、互贸区集中交易,创建海关特殊监管示范区。二是提升口岸服务和便利化水平。加强口岸基础设施及配套建设,提升综合配套能力和信息化水平。简化优化边境口岸进出口相关管理程序,提升跨境旅游和人员通关的便利性。三是积极推动跨境国际通道建设。加快边境与跨境公路、铁路、航空、管道等基础设施建设,逐步建立联通俄蒙、畅通东北、连接内地、贯通市域的运输通道和综合立体交通网络。积极推动内陆港建设,加强与沿海港口的区域通关合作,打通出海通道。
  (四)全面施策,实现边境旗市同步全面建成小康社会
  合理产业布局,推进重大战略基础设施建设,完善公共服务体系,培育特色产业,加强生态保护,加快边境旗市经济、社会全面发展和城镇、设施建设,提高各族群众的生活水平,实现边境旗市同步全面建成小康社会。一是加强特色产业发展引导,促进边民致富增收。围绕产业兴边,制定边境地区发展战略规划,根据边境地区资源禀赋和发展条件,科学规划和培育特色农牧加工、国际商贸物流和特色旅游等特色产业。大力加强对边境地区的产业引导、金融支持和政策扶持,允许沿边重点口岸、边境城市、边境经济合作区在人才、加工、物流、旅游、税收等方面实行特殊方式和政策。二是推动边境地区与内地合作共建产业园区,探索发展飞地经济。在建设条件和资源承载力较好的地区,建设一批综合服务功能完善、充满活力的边境特色产业集聚区,促进劳动力就地就近就业。三是完善农牧民转移机制和政策。建议整合“退牧转移”“退牧还草”“草原生态补偿机制”、转移农牧民“三挂钩”政策等政策措施,引导农牧区人口有序转移。促进基础设施条件较好,有一定畜牧业生产经验的牧户留在牧区,实行草畜平衡,建设新型家庭生态农场。四是提高边境地区公共服务水平,促进边民生活条件改善。全面提升边境地区教育、医疗、社会保障等公共服务水平,减缓人员人才流失趋势,改善边民生活条件。积极探索通过远程教育、远程医疗诊断、移动医疗舱等新科技手段解决公共服务供应难题。
 
 
(内蒙古自治区发展和改革委员会发展规划处)