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深化空间规划改革 加快推进我区“多规合一”工作进程

发布时间: 2018-12-05   浏览次数:
  内容摘要:“多规合一”是解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题,强化政府空间管控能力,实现国土空间节约、高效、可持续利用的重要举措。我区“多规合一”试点工作刚刚开展,由于认识上、组织上、基础上和保障上的因素,导致我区“多规合一”试点工作总体较为滞后、进展较慢,尚未形成成熟的成果体系和经验模式,需要有关部门注重顶层设计,强化技术和资金支撑,加强部门的沟通和协调,确保我区空间规划改革深入推进,“多规合一”试点工作加快进程。
  关键词:“多规合一”  空间规划改革 规划衔接
  “多规合一”是指在一级政府一级事权下,强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接,确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致,并在统一的空间信息平台上建立控制线体系,以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。
  习近平总书记在2013年12月中央城镇化工作会议上强调,要建立一个统一的空间规划体系,限定城市发展边界,划定城市生态红线,一张蓝图干到底。2014年8月,国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。其目的一是解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题,保障旗县规划有效实施的迫切要求;二是强化政府空间管控能力,实现国土空间节约、高效、可持续利用的重要举措;三是改革政府规划体制,建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。
  我区虽然没有被列入国家“多规合一”试点,但根据《内蒙古自治区主体功能区规划》区域划分,自治区确定了准格尔旗、杭锦后旗和扎兰屯市为我区“多规合一”试点工作旗县。为深化我区空间规划改革,加强“多规合一”技术研讨、经验交流,内蒙古自治区发展研究中心于2016年12月15日召集有关部门及各盟市、旗县发改、住建等部门举办了“内蒙古推进空间规划改革与‘多规合一’研讨会”,自治区发展改革委、住建厅、国土资源厅等有关部门,中研智业等有关规划编制机构和青海省发改委、准格尔旗等试点地区的专家学者、部门负责人,就我区“多规合一”工作推进情况、存在的问题、下一步的工作思路、规划编制技术及方法等进行了交流和介绍。
  一、“多规合一”工作对我区的意义更加重大
  (一)有利于筑牢北疆生态安全屏障
  尽管我区生态环境状况取得明显进展,实现了总体遏制、局部好转,但生态环境依然十分脆弱,部分区域生态退化问题依然严重,实现构筑北方生态安全屏障的目标还需付出艰巨的努力。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作,是我区贯彻落实五大理念,以生态保护优先理念协调推进经济社会发展,筑牢生态安全屏障和打造北疆亮丽风景线等的重要支撑。推进“多规合一”,把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程,可以划定生态红线,形成统一的生态管控边界,明确草原、森林、水源、耕地等自然资源的承载能力和容量,明确禁止开发、限制开发的具体内容,进而细化各项指标,增强可视化程度,做到公开透明。推进“多规合一”是加快生态文明制度建设的具体路径,也是运用技术手段进行监管的法理依据。
  (二)有利于提高政府管控能力
  随着新型城镇化进程的推进,空间规划体系不完善、空间规划管控不力、生态系统侵占干扰、土地资源利用不集约、规划交叉重复、布局冲突等问题日益突出。创新空间规化,通过“多规合一”顶层设计,协调和引导各种“规划”的编制,建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间体系,统筹生活、生产、生态空间布局,强化政府空间管理能力,调整建设用地规模,释放存量土地潜力,突出集约用地、空间换地,实现资源集约节约利用,以空间结构优化来提升发展效益。通过建设“多规合一”大数据平台,可以通过建立联动机制,实现各相关部门信息共享,提高项目审批效率,从而大幅度提高政府管理能力。
  (三)有利于各类规划的协调衔接
  由于规划编制部门分治,国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出,各个规划自成体系、互不衔接,浪费了规划资源,而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调,使得项目审批必须互为前置、串联审批,大大影响了行政审批效率,影响了项目落地。“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上,而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索,是发展理念和行政审批方面的创新性改革,可以解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题,是改革政府规划体制,建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础,实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”。
  二、“多规合一”推进过程中存在的主要问题
  自从2014年国家开展“多规合一”全国试点以来,形成了可供借鉴的成果经验,并已将“多规合一”工作向全省横向及纵深层面推动,但我区此项工作总体较为滞后、进展较慢,尚未形成成熟的成果体系和经验模式,存在的主要困难和问题如下:
  (一)认识上存在误区
  一是阶段性认识误区。认为“多规合一”是我国深化改革、涉及空间规划体制改革的重要内容和必然趋势,但在我区各盟市旗县,包括自治区级相关部门,普遍认为此项工作只是阶段性、国家层面及上级部门的事,与自身关系不大,认识和重视程度不够。目前试点工作大多停留在规划层面,深入程度不够,基础信息平台建设、规划差异调整、规划管理体制改革、审批制度改革等由于客观原因没有实质性进展。
  二是重要性认识误区。同时,由于“多规合一”理论基础知识在我国尚处于试点总结阶段,我区大部分旗县对习总书记要求的“一张蓝图干到底”缺乏准确深入的认识,对“多规合一”概念、理论、知识及技术体系等缺乏正确理解,更有甚者仍然认为是口头形式上的一张宏观大图,存在认识理解偏差、错误等。
  三是职能认识误区。由于长期形成的“大一统”、“一刀切”的惯性思维,各部门依据各自职能权限制订各自的规划,在“多规合一”推进过程中,“一张蓝图”究竟该由发改委、住建部门、国土资源部门还是其他部门主导,没有形成共识,各职能部门对此有不同的理解,存在认识上的误区。
  (二)领导组织力度不够
  目前,我区发改、住建部门均在推动“多规合一”,均有试点在推进,但从实际的工作进展来看,尚未形成当前及未来重点工作任务,且部门之间各有自己既定体系和工作要求,尚未形成领导组织和工作合力。
  “多规合一”重心在于重构空间管理体系,但现有体制机制“路径依赖严重”,而非单纯的“规划”技术改良。由于“多规合一”工作任务涉及部门较多,而目前我国空间管理各部门分离,国家各有关部委对“多规合一”工作要求各不相同,我区没有一个统一的领导机构领导和推动全区“多规合一”工作的实施。各部门之间缺乏协调,存在管理空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象,导致部门间衔接难度增大,改革思想难以统一、内容难以确定、措施难以实施,改革创新难度大。
  由于没有统一的工作平台和统一的领导、协调机构,而“多规合一”工作任务又牵扯部门较多,导致推动“多规合一”工作关键的资料共享难度较大。“多规合一”项目所需各类庞大的基础资料和数据、部分关键数据资料在不同部门掌握,且大部分数据为涉密资料,如没有得力的协调沟通机制保障,资料收集难度很大。
  (三)规划基础工作薄弱
  由于我区各地旗县市城乡、土地利用、生态环境、文物保护等各类规划参差不齐,且编制较为粗糙,各类规划期限、范围、坐标系不尽相同,城乡规划与土地利用规划的用地分类也不一致,规划之间经常“打架”,导致“多规合一”基础协调统一难度加大,难以实现有效融合。如国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划这“三规”之间的法律依据、规划期限、分类标准等均不尽相同。由于编制要求不一,标准缺乏衔接,甚至在同一平面上,规划、国土基准点都不同。空间管控不一,造成土地利用布局差异显著,最终导致规划空间管控能力降低,大量建设用地指标不能直接使用,不利于存量用地盘活,而且由于缺乏统筹,影响生态安全,不利于生态用地保护。
  “多规合一”关键在于“一张蓝图”,但发展总体规划缺乏法律支撑,顶层管控缺乏硬约束。发展总体规划虽绘制了“一张蓝图”,本可指引其它规划的空间布局,但由于其法律地位缺失,编制审批缺乏依据,刚性不强,仍难以依法统领城乡、土地、环境等刚性较强的空间规划及其它重点专项规划。
  (四)工作保障有所不足
  一是统一技术导则缺乏。自从2014年国家开展“多规合一”试点以来,已形成可供借鉴的成果经验,且国家也出台了较为宏观的指导要求,但需要各省制定技术导则。我区目前尚未形成成熟的《内蒙古“多规合一”编制技术导则》,导致目前“多规合一”成果体系无统一标准,无本区导则依据。
  二是专业技术人员不足。我区各地旗县市普遍存在“多规合一”理论基础知识缺乏,相关主管部门缺少此领域专业技术人员,导致各部门人员之间沟通存在困难,任务推进难度大。
  三是项目经费保障不足。“多规合一”涉及多部门、多专业体系、多技术领域,如生态、城规、土规、测绘、地理、经济、信息、软件、计算等,因此项目团队较大、任务较重、周期较长,所需项目经费较多,各地旗县市经费有限,难以保障此项工作有效推进。
  三、加快推进我区“多规合一”工作的建议
  充分学习借鉴“多规合一”试点地区成果经验,结合我区实际,就下一步推进我区空间规划和“多规合一”工作,建议如下:
  (一)注重“多规合一”顶层设计
  充分借鉴国内其他省份经验做法,加强顶层设计,按照先总体、后专项,先上级、后下级的编制程序,逐步推动“多规合一”工作。建议将国民经济和社会发展规划“定目标”、土地利用总体规划“定指标”、城乡总体规划“定坐标”融为一体,创新“三统一、二协调、一平台”(统一基础数据、统一目标、统一标准,协调土地利用、协调空间管制,建立“三规”协调实施平台)的编制技术路线,实现“一个城市一个空间,一个空间一个规划”。
  建议在我区主体功能区规划的基础上编制我区“多规合一”总体规划,因为主体功能区规划具有战略性、基础性特点,也决定了其能够统筹空间总体布局的地位。由于现行主体功能区规划主要是区域开发强度管理,还缺乏区域全覆盖的、明晰的城镇、农业、生态等功能空间边界管控,缺少市县层面的规划支撑,因此需要结合土地规划、城乡建设规划等专项规划对其加以完善。
  要明确市区责任和部门分工,建立良好的协调制度,保障规划、国土、发改、环保等职能部门的充分沟通与协调,确保不越位、不缺位、相互补位,保障“多规合一”成果质量、规划效果。
  (二)注重“多规合一”标准研究,制定区级技术导则
  加快研究制定《内蒙古“多规合一”编制技术导则》,形成“多规合一”法定管理办法,统一“多规合一”编制技术标准和规程,指导全区各地旗县市“多规合一”工作推进。
  (三)注重“多规合一”基础研究,建立自治区级智库研究支撑体系
  “多规合一”涉及领域宽、专业广、技术复杂,要加大这一领域的基础研究,建议成立“多规合一”研究中心,联合自治区相关专业研究部门和区内外专业研究规划机构,为我区创新推进空间规划改革和全力推进“多规合一”工作提供智力和研究支撑。
  (四)强化“多规合一”协调机制
  在同一层级上构建,建议成立由政府主要领导主持、有关部门主要负责人为成员的“多规合一”推进工作领导小组,统筹协调“多规合一”工作,形成强有力的组织保障体系和机制,日常办事机构可设在编制总体规划的牵头单位。
  在“多规合一”推进工作领导小组的统筹领导下,建立全区统一的“多规合一”数据信息管理平台,逐步将各旗县市“多规合一”数据库纳入全区平台体系,同时为各旗县市提供平台技术支持,减少重复开发,节约高效利用资源。
  在试点总结、示范推广基础上,研究制定全区“多规合一”推进实施方案,从点到面,从局部到全域,将“多规合一”工作任务落到实处。
  (五)加强“多规合一”保障机制
  一是注重经费保障,建议设立“多规合一”专项资金,自治区级补助、旗县级配套,提高补助额度,解决项目资金财政缺口,同时调动旗县推动“多规合一”工作的积极性。
  二是加强技术培训,建立技术轮训机制。组织全区主管部门负责人及技术骨干力量开展“多规合一”技术研讨会、经验学习观摩会等,技术人员的集中学习轮训,重点进行“多规合一”基础理论知识、专业技术体系等培训,弥补知识短板,培养基层“多规合一”专业技术团队。
 
 
(自治区发展研究中心   赵云平、 曲莉春 、代建明)