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乡村治理的发展方向

发布时间: 2017-10-31   浏览次数:

 

 

 

《乡村治理的发展方向——阿鲁科尔沁村务契约化管理模式研究》         

 

作  者:蔡常青 王利清等

责任编辑:牧 仁

 


 

  中国农村既是中国革命成功的根据地,也是中国改革的发源地。在改革开放的伟大时代,农村基层不仅以联产承包责任制拉开了中国市场经济的序幕,而且在社会主义民主政治实践上也充当着引领者。这不仅表现在农村最早实行了基层村民自治,而且在基层治理方面也总是源源不断地创造着新方式、新模式、新经验。
  令人关注的是,当年启动农村经济改革的方式也与政治改革的方式有惊人的相似之处。1978年,小岗村农民以契约方式开启了农村改革的征程;自2002年开始到2008年,阿鲁科尔沁旗农民又展开了契约式扶贫和村务治理。这种偶然巧合内藏着历史的必然性。对于这种历史必然性,首先要从中国社会发展历史结构、从中国农村自身发展内在逻辑中去理解:这是农村自身发展的迫切需要,不进行这样的变革就解决不了“三农”问题;这是中国完成社会转型的整体需要,没有农村治理的现代化,就没有中国治理体系和治理能力的现代化。
  出身农村,并立志为改变农村落后面貌的下乡知青经历,使我多年来不管岗位如何变动都从未改变过关注农村的初心。2008年,我任内蒙古社会科学院政治学与法学研究所所长时,一次在赤峰市的调研,注定了我将后半生的研究方向致力于农村治理问题。当时,时任赤峰市组织部长的白玉刚同志,在我问赤峰市党建工作有什么亮点时,他告诉我,阿鲁科尔沁旗村务契约化管理是很值得关注的一个亮点,他的介绍引发了我浓厚兴趣。一个月后,我便按捺不住冲动到了阿鲁科尔沁旗,旗组织部负责同志向我介绍了开展村务契约化管理的背景,并实地考察了2个乡镇4个嘎查村的试点情况。初步的调研使我强烈地感受到“契约的力量”,激动不已。由此确立了自己和研究所的主攻方向,开始对阿鲁科尔沁旗村务契约化管理跟踪研究。
  如此钟情于村务契约化管理,是源于对其重大创新价值的判断:村务契约管理就是一种完善农村治理的治本模式,代表了未来基层治理的发展方向。多年从事基层党建研究的基础使我形成了这样的认识,以村民自治为基础的农村民主政治建设虽然为中国民主政治实践开辟了广阔的道路,但是,要走出一条符合中国国情、符合基层实际的成功道路,任重道远。尽管这些年,各地在实践探索中创造出不少富有成效的治理办法和治理模式,但是从总体看,现有的治理模式,大都局限在加强基层党的领导、完善民主程序,加强民主管理监督,加强综合治理等方面,而从依法治理、依法加强农村民主管理、保证党组织有效领导方面,尤其是在加强党的领导与民主管理、依法治理有机结合起来方面的探索创新明显不足,而把三者有机统一起来却是中国特色社会主义民主政治建设最根本的要求。也正是由于这方面探索的不足,进而影响了农村治理的创新绩效。因此,遵循中国特色社会主义民主政治的发展方向,着力从体现党的领导、民主管理与依法治村三者有机结合的本质要求上实现创新突破,才能在创新和完善农村治理体制机制上实现大的突破。阿鲁科尔沁旗探索村务契约管理尽管有其探索性、地域性的局限,但却是一种既符合这一本质要求的发展方向,又具有广泛的实用性、可复制的探索。这是我们致力于探索村务契约化管理模式的逻辑起点。
  一项课题的研究价值,首先取决于研究对象本身价值满足于社会需要的程度,同时也取决于研究方法的科学性。基于本课题理论性与探索性都比较强的特点,本课题在研究方法上凸显了理论与实践结合的紧密性和互动性。就理论研究方面,适应研究主题方向和跨学科特点,研究团队进行了夜以继日地近似疯狂的“补课”,先后收集阅读了包括西方学者和马克思、恩格斯有关论著,以及不下600位学者研究契约和乡村治理问题的著述,积极吸收前人的理论研究成果,持续对国内应用契约方式进行各领域管理实践探索,以及国家相关政策和学界研究动态进行跟踪,进而为研究工作奠定了理论基础。就理论与实践结合方面而言,不仅组建了包括自治区专家、地区专家、报社记者与组织部、民政厅、政法委等有关职能部门领导干部,而且吸纳了来自旗乡镇一级的实践探索者,形成了学者与实际工作者融为一体的研究团队。更重要的是体现在研究方法上,本课题虽然立足一地,但始终强调站在全国的视野,从中国基层民主政治发展的全局、以基层治理现代化的维度探索思考问题,遵循了调查研究——总结经验——提出完善建议——深入实践试验——再总结提升的“参与式”研究方法,形成了边研究边发表阶段性成果、边指导实践探索、边推广宣传的特色,增强了实践探索的针对性、前瞻性和课题研究的有用性。这种有用性,主要体现在三个方面:一是课题组成员发表的阶段性成果颇丰,课题组成员发表相关调研报告和探讨文章20余篇,并在一些理论实践问题上有所创新突破。如党建契约化、村委选举双承诺,基层协商制度、农村契约文化建设等方面。二是指导服务实践探索。针对阿旗村务契约管理探索中发现的不足和需要提升的方面,就完善村契约化管理的操作程序、遵循的原则、实行村委会主任选举承诺制、党建工作应用契约化管理、规范档案、与发展集体经济和土地、林地调整相结合、理顺乡村关系、打造服务型、法治型政府等方面,先后提出若干建议,并协助基层起草工作方案,这些建议得到采纳,进而拓展了阿旗村务契约化管理的广度和深度,使之探索始终走在全国前沿。三服务决策推广,提出的推广建议得到领导重视和采纳。如2009年底,在时任党委常委、组织部长李佳同志组织的党建工作座谈会上,我们提出大力推广村务契约化管理的建议得到采纳,次年自治区组织部推广;撰写了《农村治理方式的重大创新和发展方向——尽快推广阿鲁科尔沁旗村务契约化管理模式的建议》,得到时任自治区党委副书记任亚平同志的肯定性批示。这对后来赤峰市委、政府作出全市推广村务契约化管理的意见,对自治区在阿旗召开深化嘎查村务公开和民主管理暨难点村治理会议推广村务契约化管理模式都有直接影响。与此同时,我们还协助该旗组织部撰写了被评为“全国第一届基层党建创新典型案例”优秀案例;撰写了许多宣传报道性文章,在人民日报、内蒙古日报发表,促进了村务契约管理模式的广泛传播;协助该旗整理了系列典型案例,编写了《金钥匙》通俗读物,促进推广应用。
  为了深化对村务契约化管理的深入研究,本课题紧紧围绕四个重点开展了调研:一是致力于探讨和同答农村村务契约化管理重要理论问题,为村务契约化管理实践提供理论解释和理论支持。二是致力于探讨村务契约化管理的制度结构和运行机制,为健全农村村务管理提供制度选择。三是致力于探讨村务契约化管理的实践内容与运行方式,进一步明确健全村务管理的发展方向。四是致力于探讨完善村务契约化管理的策略,为农村村务管理提供可操作性的实施方案。在把握整体重点的基础上分别围绕村务契约化管理与农村牧区经济发展、村务契约化管理与乡镇政府职能转型、村务契约化管理与基层治理模式的创新、村务契约化管理与基层治理中的公众参与、村务契约化管理与基层党建创新、村务契约化管理与契约文化建设六个专题进行深入研究,同时对村契约化管理的局限性、推广中存在的问题及今后完善对策进行了探索,力求在全面总结分析阿鲁科尔沁旗试点经验的基础上,对村务契约化管理的范围、内容、模式、途径和措施进行探讨,力求把成熟的村务契约化管理制度化,进而对如何推进农村民主管理和村民民主法治建设提出可供选择的对策方案,为各地推进农村契约化管理与农村民主法治建设提供参考。
  为了系统地展示阐明本课题研究所取得成果,根据需要确立了本书分三部分的表达结构。
  第一部分:导论。导论部分主要介绍研究缘起与研究意义,对本研究相关的核心概念进行了阐释,并对本研究的创新和研究方法进行了说明,这一部分是全书的基础部分,也是本研究的必要性论证。
  第二部分:总论。这一部分重点探讨了契约化管理的产生背景、实践模式、实践成效、创新价值、推广存在的问题与改进措施等六个方面,分为六章展开论述。第一章为村务契约化管理的背景分析。这一章从经济、文化、政治与组织四个方面分析了契约化管理的产生和发展的背景。第二章为村务契约化管理的实践模式。这一章阐释了契约化管理的方向原则、基本内涵、契约形式、运作程序与保障机制。第三章为村务契约化管理的实践成效。这一章主要分析了契约化管理在农村牧区经济发展、完善村民自治、提升农民参与水平、强化基层组织建设、乡村契约文化等方面的促进作用。第四章为村务契约化管理模式的创新价值。在与其他模式进行比较之后,这一章重点从四个方面阐述了村务契约化管理对基层治理方式的创新。第五章为村务契约化管理在推广中存在的问题。村务契约化管理在实践推广中仍然存在配套政策尚未同步、全面契约不尽合理、理论准备不足、农民参与能力不足与制度设计不够规范等制约因素。第六章为完善村务契约化管理模式的对策。本研究认为,推广村务契约化管理,必须加强党的组织领导、提高干部思想认识、掌握契约治理内涵、贯彻党的群众路线、打造农民契约精神与深化相关配套改革,并且在契约化管理的实践应用中应着力夯实村级事务契约化管理的经济基础,拓展村务契约化管理的广度与深度,改革有悖于村务契约化管理的行政管理体制。
  第三部分:专论。村务契约化管理把有关法律、政策和乡规民约有机结合起来,通过合同协议,明确村级组织与村民、村民与村民之间的权利义务、履约措施、时间和违约责任等,使村务管理公开透明、责权明晰、执行有据、运作规范,在乡镇政府、村委会与村民之间搭建民主平等、公开透明、双向制约的平台,村务契约化管理在农村牧区经济发展、乡镇政府职能转型、基层治理模式的创新、基层治理中公众参与、党建与契约文化建设等实践方面效果突出,专论部分立足于以上六个方面,分为六章展开分析。
  第一章:村务契约化管理与农村牧区经济发展。本研究从农村牧区经济发展展开全面深入的调研分析,在调研中得出,村务契约化管理给农村牧区市场化进程注入了“诚信”底蕴,为集体经济管理找到了“保障”机制,为农牧业产业化经营构建了“链接”纽带,从农村市场化进程、农业家庭经营制度、农业产业化经营、现代农业项目建设和城乡一体化发展五个方面,论证实施村务契约化管理对农村牧区经济发展所产生的重大作用。
  第二章:村务契约化管理与乡镇政府职能转型。村务契约化管理中协商民主为乡村契约关系的建立奠定了实践基础,权力制约保障了乡村契约关系建立的可行性,责任意识营造了乡村契约关系建立的文化基础。乡村契约关系有助于推进合作型公共服务供给模式的形成、乡镇政府公共服务信任度的提升、公共服务有效性的提高与公共服务问责机制的建立。
  第三章:村务契约化管理与基层治理模式的创新。村务契约化管理实现了治理的系统化、社会化、集约化、法治化。契约化管理模式的拓展需要顶层规范、完善制度与社会主体契约精神的培育,尤为重要的是培育政府的契约精神,将之嵌入执政意识,建立服务型政府。
  第四章:村务契约化管理与基层治理中的公众参与。村务契约化管理体现乡村治理中公众参与的特殊价值、公众参与的多元性与广泛性、政府与社会“互动共治”的理念与“软硬(法)兼施”的依法治理,并且契约化管理形成了一套闭合的参与制度链。契约化管理使得制度被“激活”与“吸纳”,实现了村民“有效”与“有序”参与,落实了村民参与权利,提升了村民管理公共事务的能力,扬弃了传统观念,激发村民参与村务管理的积极性。
  第五章:村务契约化管理与基层党建创新。在党的建设中能不能采用契约化的方式进行管理,是一个十分重大的理论问题和实践问题。本章以阿鲁科尔沁旗在推进村务契约管理过程中,广泛开展了党组织与党员公开承诺契约化管理五方面实践成效证明,将契约化管理方式引入党的建设领域有助于开辟了党的建设的新视野、新路径,具有重要的创新价值和实践意义,并由此提出了四点重要启示。 第六章:村务契约化管理与契约文化建设。村务契约化管理营造了乡村契约文化的形成,具体体现在:村务契约化管理提升了村规乡约的契约意蕴、培育了乡村社会发展的秩序文化、孕育了亲缘之外的法制文化与凸显契约行政伦理。在契约文化推进乡村民主法治建设中应增强契约意识,推进政府法治化;树立契约理念,培育责任型政府;弘扬契约精神,提高社会治理有效性;传承契约文化,提升农民的民主法治素养;秉承契约理念,建立农民参与公共事务的制度;彰显契约文化,推进乡村社会治理民主化。
  我们探索本课题的初衷,是致力为创新和完善中国农村治理提供一个务实有效的典型样板,为国家完善基层治理“顶层设计”提供政策参考和实践依据。但我们深知实现这样的目标并非易事,限于能力有限,书中肯定有许多不足之处,敬请指正。


           蔡常青
         2014年12月于青城